RECURSOS DE APELACIÓN

EXPEDIENTES: SUP-RAP-79/2014 y SUP-RAP-80/2014 ACUMULADO

APELANTES: PARTIDOS POLÍTICOS MOVIMIENTO CIUDADANO Y VERDE ECOLOGÍSTA DE MÉXICO

AUTORIDAD RESPONSABLE: CONSEJO GENERAL DEL INSTITUTO NACIONAL ELECTORAL

MAGISTRADO PONENTE: SALVADOR OLIMPO NAVA GOMAR

SECRETARIAS: BERENICE GARCÍA HUANTE Y CLAUDIA ZAVALA PÉREZ

México, Distrito Federal, a veintitrés de julio de dos mil catorce.

La Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación dicta SENTENCIA en los recursos de apelación al rubro indicado, en el sentido de CONFIRMAR el “Acuerdo del Consejo General del Instituto Nacional Electoral por el que se establecen las reglas de transición respecto del modelo de comunicación político-electoral para garantizar la aplicación de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, así como las prerrogativas constitucionales en materia de radio y televisión”, identificado con la clave INE/CG39/2014 aprobado el treinta de mayo del año en curso, con base en los antecedentes y consideraciones siguientes.

I.                   ANTECEDENTES

1. Expedición de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales. El veintitrés de mayo de dos mil catorce, se publicó en el Diario Oficial de la Federación, entre otros, el Decreto por el que se expide la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales.

2. Acto impugnado. El treinta de mayo siguiente, el Consejo General del Instituto Nacional Electoral aprobó el acuerdo INE/CG39/2014, por el que se establecen las reglas de transición respecto del modelo de comunicación político-electoral para garantizar la aplicación de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, así como las prerrogativas constitucionales en materia de radio y televisión.

3. Recursos de apelación. El cinco de junio del año en curso, los partidos políticos Movimiento Ciudadano y Verde Ecologista de México interpusieron, respectivamente, recurso de apelación en contra del acuerdo precisado en el párrafo que antecede.

4. Trámite y sustanciación. El doce de junio de dos mil catorce, el Magistrado Presidente de este órgano jurisdiccional acordó integrar los expedientes SUP-RAP-79/2014 y SUP-RAP-80/2014, y turnarlos a la ponencia del Magistrado Salvador Olimpo Nava Gomar, para los efectos establecidos en el artículo 19 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.

En su oportunidad, el Magistrado instructor radicó y admitió a trámite las demandas y, al no existir actuación pendiente de desahogar, declaró cerrada la instrucción, dejando los autos en estado de dictar sentencia, y

II. CONSIDERACIONES

1. COMPETENCIA.

Esta Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación es competente para conocer y resolver los medios de impugnación al rubro indicados, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 41, párrafo segundo, base VI, y 99, párrafo cuarto, fracciones III y VIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (en adelante Constitución); 184; 186, fracción III, inciso a), y 189, fracción I, inciso c), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; así como 44, párrafo primero, inciso a), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, por tratarse de dos recursos de apelación interpuestos por dos partidos políticos nacionales, en contra de un acuerdo dictado por el Consejo General del Instituto Nacional Electoral.

2. ACUMULACIÓN.

Con fundamento en los artículos 199, fracción XI, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; 31 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, y 86 del Reglamento Interno del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, lo procedente es acumular el recurso de apelación SUP-RAP-80/2014 al diverso SUP-RAP-79/2014, por ser éste el más antiguo, en virtud de que existe identidad, tanto en el acto reclamado, esto es, el acuerdo INE/CG39/2014, aprobado el treinta de mayo del año en curso, como el de la autoridad responsable, el Consejo General del Instituto Nacional Electoral.

Al respecto, cabe precisar que si bien en el recurso de apelación 79 de este año, el apelante señala como acto impugnado el proyecto de “Acuerdo del Consejo General del Instituto Nacional Electoral por el que se establecen las reglas de transición respecto del modelo de comunicación político-electoral para garantizar la aplicación de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, así como las prerrogativas constitucionales en materia de radio y televisión”, lo cierto es que de la lectura del escrito de demanda se advierte que realmente pretende impugnar el acuerdo y no así el proyecto de acuerdo.

En consecuencia, lo procedente es glosar copia certificada de los puntos resolutivos de esta sentencia al expediente del recurso acumulado.

3. ESTUDIO DE PROCEDENCIA.  

Se tienen por satisfechos los requisitos de procedencia previstos en los artículos 7, párrafo1; 8; 9, párrafo 1; 40, párrafo 1, inciso b); 45, párrafo 1, inciso a), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, de acuerdo con lo siguiente:

3.1. Forma. Los recursos se presentaron por escrito ante la autoridad responsable, y en ellos se hace constar el nombre de los partidos políticos recurrentes, su domicilio para oír y recibir notificaciones, así como las personas autorizadas para ello; se identifica el acto impugnado y la autoridad responsable; se mencionan los hechos en que se basa la impugnación; los agravios que supuestamente causan el acuerdo impugnado y los preceptos presuntamente violados; se ofrecen pruebas y se hace constar, tanto el nombre, como la firma autógrafa de quienes promueven en representación de los partidos políticos apelantes.

3.2. Oportunidad. Los recursos de apelación se presentaron oportunamente, toda vez que el acuerdo reclamado se aprobó el treinta de mayo del año en curso, y los escritos de demanda se presentaron, en ambos casos, el cinco de junio siguiente; esto es, dentro del plazo legal de cuatro días previsto para tal efecto, considerando que el treinta y uno de mayo y primero de junio fueron días inhábiles al ser sábado y domingo, respectivamente.

3.3. Legitimación y personería. Los requisitos señalados están satisfechos, toda vez que, en el caso, quienes interponen los recursos de apelación son los partidos políticos Movimiento Ciudadano y Verde Ecologista de México, respectivamente, por conducto de sus representantes propietarios acreditados ante el Consejo General del Instituto Nacional Electoral.

Aunado a lo anterior, la autoridad responsable, al rendir los informes circunstanciados respectivos les reconoce tal carácter, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 18, apartado 2, inciso a), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.

3.4. Interés jurídico. Se considera que los partidos apelantes cuentan con interés jurídico para reclamar el acuerdo impugnado, toda vez que, en su concepto, dicho acto viola en su perjuicio los principios de legalidad y certeza, en cuanto al establecimiento de las reglas del modelo de comunicación político-electoral, así como las prerrogativas constitucionales en materia de radio y televisión establecidas en favor de los partidos políticos.

3.5. Definitividad. El requisito en cuestión se considera colmado, ello en virtud de que la ley no prevé algún otro recurso o medio de impugnación que deba ser agotado previamente a la tramitación de los presentes recursos de apelación.

En consecuencia, y toda vez que esta Sala Superior no advierte de oficio que se actualice causa de improcedencia alguna, procede realizar el estudio de fondo del asunto planteado.

4. ESTUDIO DE FONDO

4.1. Síntesis de agravios.

Del análisis de los escritos de demanda es posible advertir que los partidos políticos apelantes hacen valer similares conceptos de agravio, los cuales se sintetizan de la siguiente forma.

El acuerdo impugnado se encuentra indebidamente fundado y motivado y vulnera en su perjuicio lo dispuesto en los artículos 14, 16 y 41, Base III, apartado A, inciso g), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como 181, numerales 1 y 3, de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, pues, en su concepto, es incorrecta la forma en que la autoridad responsable determinó distribuir los tiempos en radio y televisión para el periodo ordinario, por lo siguiente:

a) En su concepto, de conformidad con los preceptos antes señalados el total del tiempo que corresponde al Estado en radio concesionaria es de 65 minutos diarios; en televisión concesionaria es de 48 minutos, y en radio y televisión permisionario es de 30 minutos, tiempo del cual el 12% será distribuido el 50% al Instituto Nacional Electoral y el otro 50% a los partidos políticos, el cual en su concepto, se debe dividir por periodo de un semestre y no por día, como indebidamente lo hizo el Consejo General, toda vez que la pauta se aprueba en forma semestral.

Al respecto, los apelantes aducen que al haber dividido el 12% por día y no por el lapso de seis meses, de forma indebida, asigna las fracciones sobrantes en un spot más para las autoridades electorales, lo cual vulnera esa distribución del 50% para cada uno, por lo que, en su concepto,  de haberse dividido ese 12% en el semestre, la distribución sería más equitativa, tomando en cuenta que son 3,194 permisionarias y concesionarias las que participan en la cobertura, de acuerdo al catálogo respectivo, por lo que si diariamente por un periodo de 180 días se transmite un spot más, la autoridad tendría, durante el periodo 574,920 spots más que los partidos políticos.

Por lo que, en concepto de los apelantes, en todo caso, el spot diario que se adjudica la autoridad, debió otorgárselo a los partidos políticos, puesto que el modelo de comunicación política reconoce la necesidad primaria de dar a conocer a la ciudadanía las propuestas electorales de los partidos políticos y sus candidatos, razón por la cual los tiempos del Estado se deben distribuir beneficiando una mayor exposición de éstos respecto de las autoridades electorales, al ser entidades de interés público, cuya finalidad es promover la participación política de la ciudadanía, esto es, la autoridad responsable debe diseñar un modelo de distribución del remanente multireferido entre los partidos políticos.

En ese sentido, los actores aducen que en el acuerdo controvertido, toda vez que la autoridad determinó distribuir ese 12% del tiempo diario otorgado al Estado en un formato de mensajes de treinta segundos, no obstante que la propia responsable reconoce que no existe regulación constitucional o legal alguna respecto de los remanentes que pudiesen surgir con motivo de la distribución de tiempos de radio y televisión a los que tienen derecho los partidos políticos, ésta determina que las fracciones sobrantes se asignaran a la autoridad electoral, mediante la aplicación analógica de lo dispuesto en el artículo 15, numeral 3, del Reglamento de Radio y Televisión, el cual, a decir de los apelantes, es incompatible y no puede ser aplicado, ya que dicho precepto se refiere a los periodos de precampaña y campaña electoral y, en el caso, se trata de la distribución de tiempos en radio y televisión en periodo ordinario.

Los apelantes afirman que el Consejo responsable, de forma ilegal, toma los segundos sobrantes de los partidos políticos y de la autoridad electoral para adjudicarse un spot más diario en cada una de las estaciones de radio y canales de televisión, lo que se traduce en que en radio concesionario se transmitirán diariamente 8 promocionales para la autoridad y 7 para los partidos políticos, que en términos porcentuales es un 53.33% y 46.66%, respectivamente; por cuanto hace a televisión concesionaria se transmitirán 6 promocionales para las autoridades y 5 para los institutos políticos, lo que equivale a un 54.55% y 45.45%, respectivamente, finalmente, en radio y televisión permisionaria se transmitirán 4 promocionales para las autoridades y 3 para partidos político, lo que equivale a un 57.14% y 42.86%, respectivamente, con lo cual, en su concepto, se demuestra  que en todos los casos se está otorgando diariamente un porcentaje  mayor del 50% a las autoridades electorales y menor del 50% a los partidos políticos.

En ese sentido, los apelantes alegan que los segundos sobrantes de cada día, sumados en el semestre,  dan un total de 119.46 spots de 30 segundos  que se deben multiplicar por el total de concesionarias y permisionarias de radio y televisión, para demostrar que la forma en que se adjudica la autoridad los segundos sobrantes diarios, resulta inequitativo pues no procura el 50% que exige la Constitución.

4.2. Consideraciones sostenidas por el Consejo General del Instituto Nacional Electoral en el acuerdo impugnado.

El treinta de mayo el Consejo General del Instituto Nacional Electoral aprobó el acuerdo INE/CG39/2014 denominado “ACUERDO DEL CONSEJO GENERAL DEL INSTITUTO NACIONAL ELECTORAL POR EL QUE SE ESTABLECEN REGLAS DE TRANSICIÓN RESPECTO DEL MODELO DE COMUNICACIÓN POLÍTICO-ELECTORAL PARA GARANTIZAR LA APLICACIÓN DE LA LEY GENERAL DE INSTITUCIONES Y PROCEDIMIENTOS ELECTORALES, ASÍ COMO LAS PRERROGATIVAS CONSTITUCIONALES EN MATERIA DE RADIO Y TELEVISIÓN”.

En dicho acuerdo, en la parte considerativa que interesa, se sostuvo lo siguiente:

15. Que de conformidad con lo dispuesto por el artículo 181, numerales 1 y 3 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, fuera de los periodos de precampaña y campaña, los tiempos a que se refiere el inciso g), apartado A, fracción III del artículo 41  de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,  serán utilizados por los partidos políticos mediante mensajes de partidos políticos con duración de 30 segundos, para lo cual el Instituto Nacional Electoral deberá emitir la pauta correspondiente de forma semestral.

16. Que tomando en cuenta la asignación semestral, actualmente se encuentra en curso el primer semestre del periodo ordinario correspondiente al ejercicio 2014, respecto del cual las pautas fueron aprobadas mediante Acuerdos JGE172/2013 de la Junta General y ACRT/42/2013 del Comité de Radio y Televisión, por lo que atendiendo a lo señalado en los considerandos anteriores, la generación y entrega de órdenes se sujetarán a los formatos definidos en dichos Acuerdos.

17. Que con objeto de dotar de certeza a la administración y distribución de los tiempos del Estado en radio y televisión en los procesos electorales locales que se encuentran  en  curso  y toda  vez que  se trata  de  procesos  iniciados  con anterioridad a la publicación y entrada en vigor de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, este Instituto considera que la administración de los tiempos deberá continuar realizándose con base en los formatos que actualmente se encuentran implementados en el Sistema Integral de Administración de los Tiempos del Estado.

Lo anterior con fundamento en lo dispuesto por el transitorio CUARTO del Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia política-electoral, así como el transitorio TERCERO del ARTÍCULO PRIMERO del Decreto por el que se expide la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, que a la letra señalan:

(Se transcribe)

Los transitorios transcritos permiten dotar de certeza a los procesos electorales en curso, toda vez que éstos deben de desarrollarse con base en reglas previamente establecidas mismas que permiten a cada uno de los participantes competir de forma equitativa en cada uno de los comicios, por lo cual modificar dichas reglas puede implicar un riesgo respecto de la equidad en la contienda.

18. Que para efectos de generar y aprobar las pautas correspondientes al segundo semestre del periodo ordinario 2014, y dada la necesidad de una transición que garantice el acceso a las prerrogativas de radio y televisión, así como a los tiempos del Estado para las autoridades electorales, este Instituto considera procedente que se emita el o los acuerdos respectivos, con base en los formatos que actualmente se encuentran implementados en el Sistema Integral de Administración de los Tiempos del Estado, respetando  la   existencia de promocionales de 20  segundos y los programas de 5 minutos con los materiales que para tal efecto fueron remitidos por los partidos políticos.

19. Que habiéndose adecuado el sistema de pautas con la finalidad de dotar de plena aplicación lo dispuesto por el artículo 181, numeral 1 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, es necesario establecer un criterio respecto de las fracciones que, una vez distribuidos los tiempos diarios en un formato de mensajes de treinta segundos, resulten sobrantes. Al respecto no existe una disposición aplicable para el periodo ordinario, por lo que dicha laguna debe ser resuelta mediante la aplicación analógica de lo dispuesto por el artículo 15, numeral 3 del Reglamento de Radio y Televisión, mismo que dispone que en caso de que existan fracciones sobrantes, estas deberán ser entregadas al Instituto.

Dicho criterio resulta compatible con un análisis de racionabilidad en la distribución de tiempos que se deriva del actual modelo de comunicación político-electoral. Dicho modelo se encuentra construido bajo premisas distintas derivadas del momento electoral existente, esto es, proceso electoral en contraposición con un periodo ordinario. En el primero de ellos, el modelo reconoce la necesidad primaria de dar a conocer a la ciudadanía las propuestas electorales de partidos políticos y candidatos, razón por la cual los tiempos del Estado se distribuyen beneficiando una mayor exposición de éstos respecto de las autoridades electorales, así, en las etapas de precampaña y campaña, el acceso a la radio y televisión se otorga en un porcentaje más alto a los contendientes en el proceso electoral.

Por el contrario, el modelo de comunicación política reconoce que en los periodos ordinarios la exposición de partidos políticos no tiene ni debe tener como finalidad la promoción electoral, siendo en cambio de la mayor importancia aprovechar los tiempos en radio y televisión para fomentar la educación cívica y la participación ciudadana, pues de ese modo se logra generar con el tiempo una democracia creciente y responsable. Es por ello que la distribución de tiempos obedece a la realidad descrita dotándose de mayores herramientas de comunicación a las autoridades electorales pues son estas las que tienen la responsabilidad estatal de generar los mecanismos necesarios para lograr tal objetivo.

Tal circunstancia se refleja claramente en la obligación de este Instituto Nacional Electoral de mantener una campaña constante de credencialización, pues esta actividad asegura contar con un padrón electoral confiable y permanentemente actualizado, dotando a su vez a la ciudadanía con el principal instrumento de identificación en el país.

Con base en lo anterior, al no contar con un criterio de distribución respecto de las fracciones sobrantes de la asignación de tiempos, es necesario acudir, junto con lo señalado en el primer párrafo de este considerando, a las premisas antes referidas, pues de esa manera se respeta el espíritu del sistema implementado por el legislador, debiéndose entonces, en el caso que nos ocupa, asignar las mencionadas fracciones de tiempo a las autoridades electorales.

20. Que con la finalidad de determinar el horario aplicable de transmisión para los mensajes de partidos políticos y autoridades electorales, tomando en consideración que no se trata de transmisiones correspondientes a precampaña y campaña, así como por el hecho de que la distribución de tiempos entre los partidos políticos debe realizarse de forma igualitaria, se considera que la distribución debe obedecer a un corrimiento vertical sin beneficiar a ninguno de los actores respecto de la franja horaria que le corresponda.

21. Que en atención a lo señalado en los considerandos anteriores y teniendo en cuenta el plazo necesario para modificar el Sistema Integral de Administración de los Tiempos del Estado, con la finalidad de dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 181, numeral 1 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, este Instituto establece los siguientes calendarios de actividades:

ELABORACIÓN Y NOTIFICACIÓN DE LAS PAUTAS PARA EL SEGUNDO SEMESTRE DEL PERIODO ORDINARIO 2014, DERIVADO DE LA PROMULGACIÓN DE LAS LEYES SECUNDARIAS EN MATERIA ELECTORAL

CALENDARIO PARA ELABORACIÓN Y NOTIFICACIÓN DE LAS ÓRDENES DE TRANSMISIÓN CON EL NUEVO MODELO DE DISTRIBUCIÓN DERIVADO DE LA PROMULGACIÓN DE LAS LEYES SECUNDARIAS EN MATERIA ELECTORAL

En razón de los antecedentes y puntos considerativos expresados, y con fundamento en lo dispuesto por los artículos 41, Base III, apartado A de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 44, numeral 1, inciso n); 159; 106, numerales 1 y 2; 162, numeral 1, inciso a); 181, numerales 1, 2 y 3 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales; y transitorio SEXTO del ARTÍCULO PRIMERO del Decreto por el que se expide la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, el Consejo General del Instituto Nacional Electoral emite el siguiente:

ACUERDO

PRIMERO.- Con base en los considerados expuestos y con la finalidad de dotar de aplicabilidad al modelo de comunicación político-electoral así como a la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, garantizando con ello la prerrogativa de los partidos políticos y autoridades electorales en materia de acceso a radio y televisión en periodo ordinario, se acuerda establecer un periodo de transición en la aplicación de la normatividad referida a efecto de llevar a cabo las adecuaciones necesarias para su implementación por el Sistema Integral de Administración de los Tiempos del Estado.

SEGUNDO.- En atención a lo señalado por los Considerandos 17 y 18 se acuerda que las Pautas vigentes, tanto las correspondientes al primer semestre del periodo ordinario como aquellas correspondientes a los procesos electorales locales en curso se sujetarán a los formatos que actualmente se tienen implementados en el Sistema Integral de Administración de los Tiempos del Estado. Asimismo las pautas que deban ser emitidas para la transmisión de mensajes de los partidos políticos para el segundo semestre del periodo ordinario 2014, así como la entrega de órdenes de transmisión y materiales, se sujetarán de igual manera a dichos formatos, ello hasta en tanto no se realicen los ajustes y las actividades señaladas en los siguientes calendarios:

ELABORACIÓN Y NOTIFICACIÓN DE LAS PAUTAS PARA EL SEGUNDO SEMESTRE DEL PERIODO ORDINARIO 2014, DERIVADO DE LA PROMULGACIÓN DE LAS LEYES SECUNDARIAS EN MATERIA ELECTORAL

CALENDARIO PARA ELABORACIÓN Y NOTIFICACIÓN DE LAS ÓRDENES DE TRANSMISIÓN CON EL NUEVO MODELO DE DISTRIBUCIÓN DERIVADO DE LA PROMULGACIÓN DE LAS LEYES SECUNDARIAS EN MATERIA ELECTORAL

TERCERO.- Se determina que las pautas correspondientes al segundo semestre del periodo ordinario 2014, deberán aprobarse con base en los formatos que actualmente se tienen implementados en el Sistema Integral de Administración de los Tiempos del Estado, respetando la existencia de promocionales de 20 segundos y los programas de 5 minutos con los materiales que para tal efecto fueron remitidos por los partidos políticos.

CUARTO.- Se mandata a la Dirección Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Políticos y a la Secretaría Ejecutiva del Instituto Nacional Electoral, por conducto de la Unidad Técnica de Servicios de Informática, implementar las acciones necesarias para que con base en los parámetros del Sistema de Gestión de Tecnologías de la Información y Comunicaciones, se lleven a cabo las modificaciones necesarias al Sistema Integral de Administración de los Tiempos del Estado, a efecto de que en los plazos referidos en los calendarios señalados en el considerando 21 se adecue éste a las disposiciones de la Ley de Instituciones y Procedimientos Electorales y se modifiquen las pautas correspondientes al periodo ordinario del segundo semestre.

QUINTO.- Se mandata a la Dirección Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Políticos a llevar a cabo las actividades establecidas en los calendarios a que se refiere el Considerando 21 con la finalidad de que con antelación al 1o de agosto de 2014, se modifiquen las pautas correspondientes al segundo semestre del, periodo ordinario 2014.

SEXTO.- Se mandata al Comité de Radio y Televisión a supervisar las acciones referidas en los Puntos de Acuerdo CUARTO y QUINTO. Asimismo se le ordena al citado Comité y, en su caso, a la Junta General Ejecutiva, llevar a cabo las acciones necesarias para aprobar las pautas correspondientes al periodo que va del 1o de agosto al 31 de diciembre de 2014, conforme lo establecen los calendarios referidos en el Considerando 21, tomando en consideración a su vez las reglas de distribución referidas en los Considerandos 19 y 20.

SÉPTIMO.- Se mandata a la Unidad de Servicios de Informática que en coordinación con la Dirección Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Políticos, lleve a cabo las adecuaciones al Sistema de Pautas Control y Seguimiento de Materiales, con la finalidad de garantizar el acceso a los tiempos del Estado tanto a las autoridades electorales como a los partidos políticos para los procesos electorales que darán inicio en la segunda mitad del ejercicio 2014, con base en la distribución de tiempos establecida en la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales.

OCTAVO.- Se ordena a la Secretaría Ejecutiva del Instituto Nacional Electoral para que, por conducto de las Juntas Ejecutivas Locales, notifique el presente Acuerdo a las autoridades electorales locales correspondientes de las entidades de la República a efecto de que éstas lo hagan del conocimiento de los Partidos Políticos Locales.

NOVENO.- Se ordena a la Dirección Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Políticos para que, con la colaboración de las Juntas Ejecutivas Locales, notifique el presente Acuerdo a los concesionarios y permisionarios de las emisoras incluidas en el catálogo nacional. Asimismo, notifique el presente Acuerdo a los Partidos Políticos Nacionales.

DÉCIMO.- Se ordena a la Secretaría Ejecutiva del Instituto Nacional Electoral a que realice las acciones conducentes para publicar el presente Acuerdo en el Diario Oficial de la Federación.

Del acuerdo impugnado es posible advertir que la autoridad administrativa electoral busca ajustar los cambios al modelo de comunicación política en radio y televisión para hacerlos acordes con la referida reforma.

En ese sentido, estableció un periodo de transición, dado que en ese momento se contaba con los promocionales de cinco minutos y spots de veinte segundos de los partidos políticos y treinta segundos de las autoridades electorales, por lo que fijó un calendario para que se pudiera transitar al nuevo modelo de comunicación, y si bien en condiciones normales las pautas se emiten semestralmente, en el caso, dada la reforma referida, acordó dejar el modelo anterior y, en consecuencia, la pauta con el programa mensual y los spots de en los términos referidos por un mes más, y una vez concluido esta etapa de transición, se empezarían a transmitir los spots de treinta segundos sin los programas mensuales de cinco minutos de los partidos políticos, esto es, a partir del primero de agosto del presente año entraría en aplicación el nuevo modelo de comunicación.

Por otra parte, en el considerando 19 del acuerdo impugnado, señaló que para dar plena aplicación a lo dispuesto por el artículo 181, numeral 1, de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, resultaba necesario establecer un criterio respecto de las fracciones que, una vez distribuidos los tiempos diarios en un formato de mensajes de treinta segundos, resulten sobrantes. Por lo que, al no existir una disposición aplicable para el periodo ordinario, dicha laguna debía ser resuelta mediante la aplicación analógica de lo dispuesto por el artículo 15, numeral 3, del Reglamento de Radio y Televisión, mismo que dispone que en caso de que existan fracciones sobrantes, estas deberán ser entregadas al Instituto.

Al respecto, señaló que la distribución de tiempos que se deriva del actual modelo de comunicación político-electoral, se encuentra construido bajo premisas distintas derivadas del momento electoral existente, esto es, proceso electoral en contraposición con un periodo ordinario.

En ese sentido, señaló que durante proceso electoral la primera premisa se basa en que el modelo reconoce la necesidad primaria de dar a conocer a la ciudadanía las propuestas electorales de partidos políticos y candidatos, razón por la cual los tiempos del Estado se distribuyen beneficiando una mayor exposición de éstos respecto de las autoridades electorales, así, en las etapas de precampaña y campaña, el acceso a la radio y televisión se otorga en un porcentaje más alto a los contendientes en el proceso electoral.

Por el contrario, el modelo de comunicación política reconoce que en los periodos ordinarios la exposición de partidos políticos no tiene ni debe tener como finalidad la promoción electoral, siendo en cambio de la mayor importancia aprovechar los tiempos en radio y televisión para fomentar la educación cívica y la participación ciudadana, pues de ese modo se logra generar con el tiempo una democracia creciente y responsable.

Es por ello que la distribución de tiempos obedece a la realidad descrita dotándose de mayores herramientas de comunicación a las autoridades electorales, pues son estas las que tienen la responsabilidad estatal de generar los mecanismos necesarios para lograr tal objetivo. Lo cual se refleja en la obligación del Instituto Nacional Electoral de mantener una campaña constante de credencialización, pues dicha actividad asegura contar con un padrón electoral confiable y permanentemente actualizado, dotando a su vez a la ciudadanía con el principal instrumento de identificación en el país.

Por lo que, al no contar con un criterio de distribución respecto de las fracciones sobrantes de la asignación de tiempos, resultaba necesario acudir a las premisas antes referidas, pues de esa manera se respeta el espíritu del sistema implementado por el legislador, debiéndose entonces, en el caso, asignar las mencionadas fracciones de tiempo a las autoridades electorales.

4.3. Consideraciones de esta Sala Superior.

Una vez precisadas las razones y fundamentos establecidos por la autoridad responsable en el acuerdo impugnado, esta Sala Superior procede al estudio de los planteamientos de los apelantes.

4.3.1. Método de estudio y fijación de la litis.

Los agravios serán estudiados de forma conjunta dada su estrecha vinculación.  Dicho método de estudio no causa perjuicio a los apelantes, porque no es la forma como los agravios se analizan lo que puede originar una lesión, sino que, lo trascendental, es que todos sean estudiados.

Dicho criterio está contenido en la Jurisprudencia 4/2000, de rubro AGRAVIOS, SU EXAMEN CONJUNTO O SEPARADO, NO CAUSA LESIÓN.[1]

Del análisis de los escritos de demanda es posible advertir que la pretensión de los apelantes consiste en que se revoque el acuerdo impugnado y, en consecuencia, se ordene al Consejo General del Instituto Nacional Electoral que emita uno nuevo en el cual se ordene la asignación de tiempos en radio y televisión que se prevé para el periodo ordinario correspondiente al segundo semestre del año dos mil catorce, con un modelo que divida el tiempo de forma semestral y no por día, sin  adjudicar los segundos sobrantes a la autoridad sino a los partidos políticos, o bien, dividirlos de forma igualitaria entre la autoridad y los partidos políticos.

Su causa de pedir la sustentan en que el Consejo responsable no asignó el tiempo en términos de lo establecido en los artículos 41, base III, Apartado A, inciso g), de la Constitución General de la República, y 181, numeral 1, de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, esto es, del 12% del tiempo que corresponde al Estado, la autoridad no otorgó, en el periodo ordinario, el 50% a los partidos políticos y el 50% a las autoridades electorales, pues, de forma incorrecta, lo distribuyó por día y no por periodo y las fracciones sobrantes se las adjudicó a las autoridades electorales, bajo una indebida aplicación analógica del artículo 15, numeral 3, del Reglamento de Radio y Televisión.

Por tanto, la litis en el presente asunto, se centra en determinar, si en el acuerdo impugnado, la forma en que se ordenó la distribución de tiempos en radio y televisión en el periodo ordinario del segundo semestre del dos mil catorce se realizó conforme a derecho, esto es, si fue correcto dividir el tiempo en radio y televisión por día y los segundos sobrantes adjudicárselos a la autoridad electoral.

4.3.2. Contestación a los agravios.

Esta Sala Superior considera infundado lo alegado por los apelantes, en razón de que en el acuerdo impugnado se estableció una distribución de tiempos en radio y televisión acorde con lo dispuesto en los artículos 41, base III, Apartado A, inciso g), de la Constitución General de la República; 181 y 183 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, toda vez que, como se advierte de la normativa aplicable, el 12% del tiempo que corresponde al Estado, al cual se refieren los preceptos antes señalados, debe asignarse, por día, un 50% a los partidos políticos y, el tiempo restante lo utilizara el Instituto para fines propios o de las autoridades electorales locales, por lo que, en el caso, no queda demostrada una afectación a los partidos políticos, en su prerrogativa de acceso a radio y televisión. Aunado a que dicho tiempo no es acumulable, ni puede transferirse entre estaciones de radio y canales de televisión, ni entre entidades federativas.

Asimismo, dado que se trata de periodo ordinario, durante el cual es importante que la autoridad electoral a través de los spots en radio y televisión informe a la ciudadanía de la campaña de credencialización, fomente la educación cívica y la participación política, resulta una medida razonable que en el caso, el Consejo General del Instituto Nacional Electoral haya determinado asignar el spot sobrante a las autoridades electorales. Lo anterior, tomando en cuenta que durante el proceso electoral en los periodos de precampaña y campaña, la aparición de las autoridades electorales es considerablemente inferior frente a los partidos políticos, pues en dicho momento el modelo de comunicación política establecido en la Constitución General de la República busca privilegiar a los partidos políticos para que éstos den a conocer a la ciudadanía sus propuestas electorales, por lo que en tal etapa, los tiempos del Estado se distribuyen con una mayor exposición de los partidos políticos y candidatos independientes, frente a las autoridades electorales.

Además debe tomarse en cuenta que el tiempo del Estado asignado a las autoridades electorales no sólo es para el Instituto Nacional Electoral, sino también para las autoridades electorales locales, tanto administrativas como jurisdiccionales.

Para demostrar lo anterior, en primer término resulta necesario precisar que antes de la reforma Constitucional publicada el diez de febrero de dos mil catorce en el Diario Oficial de la Federación, en el artículo 41, base III, Apartado A, inciso g), de la Constitución General de la República, en relación a la asignación de tiempos en radio y televisión se establecía:

g) Con independencia de lo dispuesto en los apartados A y B de esta base y fuera de los períodos de precampañas y campañas electorales federales, al Instituto Federal Electoral le será asignado hasta el doce por ciento del tiempo total de que el Estado disponga en radio y televisión, conforme a las leyes y bajo cualquier modalidad; del total asignado, el Instituto distribuirá entre los partidos políticos nacionales en forma igualitaria un cincuenta por ciento; el tiempo restante lo utilizará para fines propios o de otras autoridades electorales, tanto federales como de las entidades federativas. Cada partido político nacional utilizará el tiempo que por este concepto le corresponda en un programa mensual de cinco minutos y el restante en mensajes con duración de veinte segundos cada uno. En todo caso, las transmisiones a que se refiere este inciso se harán en el horario que determine el Instituto conforme a lo señalado en el inciso d) del presente Apartado. En situaciones especiales, el Instituto podrá disponer de los tiempos correspondientes a mensajes partidistas a favor de un partido político, cuando así se justifique.

Sin embargo, a través de la reforma referida, el inciso g) de dicho precepto fue modificado, para quedar de la siguiente forma:

Artículo 41.

…

g) Con independencia de lo dispuesto en los apartados A y B de esta base y fuera de los períodos de precampañas y campañas electorales federales, al Instituto Nacional Electoral le será asignado hasta el doce por ciento del tiempo total de que el Estado disponga en radio y televisión, conforme a las leyes y bajo cualquier modalidad; del total asignado, el Instituto distribuirá entre los partidos políticos nacionales en forma igualitaria un cincuenta por ciento; el tiempo restante lo utilizará para fines propios o de otras autoridades electorales, tanto federales como de las entidades federativas. Cada partido político nacional utilizará el tiempo que por este concepto le corresponda en los formatos que establezca la ley. En todo caso, las transmisiones a que se refiere este inciso se harán en el horario que determine el Instituto conforme a lo señalado en el inciso d) del presente Apartado. En situaciones especiales, el Instituto podrá disponer de los tiempos correspondientes a mensajes partidistas a favor de un partido político, cuando así se justifique.

De lo anterior se desprende que el modelo de comunicación en radio y televisión durante periodo ordinario quedó igual en cuanto a que el 12% del tiempo que corresponde al Estado, será distribuido por el Instituto quien asignara un 50% a los partidos políticos y el resto a las autoridades electorales, sin embargo, se eliminaron los programas mensuales de cinco minutos y los mensajes con duración de veinte segundos, para señalar que cada partido político nacional utilizará el tiempo que por este concepto le corresponda en los formatos que establezca la ley.

Al respecto, en los artículos 181 y 183 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, publicada en el Diario Oficial de la Federación el pasado veintitrés de mayo, se establece que los mensajes referidos en el precepto constitucional antes señalado, tendrán una duración de treinta segundos. Dichos artículos establecen literalmente lo siguiente:

Artículo 181.

1. Fuera de los periodos de precampaña y campaña electorales federales, del tiempo a que se refiere el inciso g) del apartado A de la Base III del artículo 41 de la Constitución, los partidos políticos nacionales tendrán derecho a que sea utilizado para la transmisión de mensajes con duración de 30 segundos cada uno, en todas las estaciones de radio y canales de televisión. El total de mensajes se distribuirá en forma igualitaria entre los partidos políticos nacionales.

2. Los programas y mensajes antes señalados, serán transmitidos en el horario comprendido entre las seis y las veinticuatro horas.

3. El Comité de Radio y Televisión del Instituto aprobará, en forma semestral, las pautas respectivas.

4. En situaciones especiales y a solicitud de parte, cuando así se justifique, el Instituto podrá acordar que los mensajes que en un mes correspondan a un mismo partido se transmitan en forma anticipada a la prevista en la pauta original. El reglamento establecerá los términos y condiciones en que se aplicarán estas normas.

Artículo 183.

1. Conforme a la Base III del artículo 41 de la Constitución, cuando a juicio del Instituto el tiempo total en radio y televisión de que dispone fuese insuficiente para sus propios fines o los de otras autoridades electorales, determinará lo conducente para cubrir el tiempo faltante.

2. El tiempo en radio y televisión que determinen las pautas respectivas no es acumulable; tampoco podrá transferirse tiempo entre estaciones de radio o canales de televisión, ni entre entidades federativas. La asignación de tiempo entre las campañas electorales se ajustará estrictamente a lo dispuesto en este capítulo, a lo que, conforme al mismo, establezca el reglamento en la materia, y a lo que determine el Comité de Radio y Televisión del Instituto.

…

De los preceptos anteriores es posible advertir que:

          Fuera de los periodos de precampaña y campaña, al Instituto Nacional Electoral le será asignado hasta el doce por ciento del tiempo total de que el Estado disponga en radio y televisión, conforme a las leyes y bajo cualquier modalidad. 

          Del total asignado, el Instituto distribuirá entre los partidos políticos nacionales en forma igualitaria un 50%; el tiempo restante lo utilizará para fines propios o de otras autoridades electorales, tanto federales como de las entidades federativas.

          Ese tiempo será asignado mediante mensajes con una duración de treinta segundos.

          Los programas y mensajes serán transmitidos en el horario comprendido entre las seis y las veinticuatro horas.

          El Comité de Radio y Televisión del Instituto aprobará, en forma semestral, las pautas respectivas.

          El tiempo en radio y televisión que determinen las pautas respectivas no es acumulable; tampoco podrá transferirse tiempo entre estaciones de radio o canales de televisión, ni entre entidades federativas.

Ahora bien, para determinar si fue correcto o no que el 12% de los tiempos del Estado a que se refiere el modelo de comunicación política durante periodo ordinario debe ser distribuido por día, y si las fracciones sobrantes (tiempo restante) se deben asignar a la autoridad electoral, resulta necesario tomar en cuenta lo dispuesto en el Reglamento de Radio y Televisión en Materia Electoral, en relación a la forma de distribuir el tiempo del Estado en periodo ordinario, respecto del cual es necesario destacar que no ha sido reformado de forma posterior a la reforma constitucional y legal anteriormente señaladas.

Al respecto, se establece lo siguiente:

TITULO SEGUNDO

De la administración del tiempo en radio y televisión

Capítulo I

De la administración de los tiempos en radio y televisión en periodos ordinarios

Artículo 8

De la asignación de tiempos

1. Durante los periodos ordinarios, el Instituto administrará hasta el 12 por ciento del tiempo total del Estado en radio y televisión, conforme a las leyes y bajo cualquier modalidad de dicho tiempo.

2. Del tiempo total de que disponga el Instituto durante los periodos ordinarios, el 50 por ciento se asignará a los partidos políticos nacionales y locales y el restante al Instituto para sus propios fines y los de otras autoridades electorales.

3. El tiempo que corresponda a los partidos políticos nacionales y locales en las emisoras se distribuirá de forma igualitaria. Se entenderá por un esquema de distribución igualitaria, aquel que procure un reparto del mismo número de promocionales en las estaciones de radio y canales de televisión en el periodo.

Artículo 10

De las pautas de periodos ordinarios

1. El Comité aprobará en forma semestral las pautas de los mensajes de los partidos políticos que elabore la Dirección Ejecutiva.

2. Las pautas de los promocionales destinados a los fines del propio Instituto y de las demás autoridades electorales serán aprobadas por la Junta en forma semestral, y podrán ser modificadas con motivo de la asignación trimestral de tiempos a autoridades electorales.

3. Las pautas de los promocionales a que se refiere este Capítulo se transmitirán en tres franjas horarias: la franja matutina, que comprende de las 06:00 a las 12:00 horas; la franja vespertina, de las 12:00 a las 18:00 horas, y la franja nocturna, de las 18:00 a las 24:00 horas.

…

Artículo 34.

De los elementos mínimos que deben contener las pautas

Las pautas de periodos ordinarios deberán cumplir los requisitos siguientes:

a) Serán semestrales;

b) Distribuirán de forma igualitaria entre los partidos políticos y las autoridades electorales diariamente 7 minutos 48 segundos en cada estación concesionada de radio; 5 minutos 45 segundos en cada canal concesionado de televisión, y 3 minutos 36 segundos en las permisionarias de radio y televisión.(sic)

c) Deberán precisar el concesionario o permisionario respectivo;

d) Los promocionales de partidos políticos y autoridades electorales deberán distribuirse entre las 6:00 y las 24:00 horas;

…

Conforme con los preceptos antes señalados, y lo establecido en  los artículos 41, base III, Apartado A, inciso g), de la Constitución General de la República, así como 181 y 183 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, anteriormente transcritos, es posible concluir que durante periodo ordinario, el 12% del tiempo total del que dispone el Estado en radio y televisión es asignado al Instituto Nacional Electoral, respecto del cual los partidos políticos tienen derecho al 50%, el cual será utilizado para la transmisión de mensajes de treinta segundos, y el tiempo restaste lo utilizará el Instituto para fines propios o de otras autoridades electorales.

Ahora bien, de conformidad con lo establecido en los artículos 59 de la Ley Federal de Radio y Televisión, y 15 del Reglamento de la Ley Federal de Radio y Televisión, en Materia de Concesiones, Permisos y Contenidos de las Transmisiones de Radio y Televisión, al Estado le corresponden treinta minutos diarios en cada estación de radio y televisión ya sea concesionaria o permisionaria.

Por su parte, en el artículo  9° de la Ley que Establece, Reforma y Adiciona las Disposiciones Relativas a Diversos Impuestos, publicada en el Diario Oficial de la Federación, el treinta y uno de diciembre de mil novecientos sesenta y ocho, en relación con el Decreto por el que se autoriza a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público a recibir de los concesionarios de radio y televisión el pago del impuesto que se indica, publicado el diez de octubre de dos mil dos, se establece que los concesionarios de televisión pagaran su impuesto con dieciocho minutos diarios de transmisión y los concesionarios de radio con treinta y cinco minutos diarios de transmisión en cada estación concesionaria.

De esta manera, sumando los minutos de transmisión otorgado en las leyes, reglamento y decreto antes referidos, el tiempo que debe ser otorgado al Estado en radio y televisión de forma diaria es de: cuarenta y ocho minutos diarios en canales de televisión concesionaria; sesenta y cinco minutos diarios en todas las estaciones de radio concesionarias, y treinta minutos diarios en todas las estaciones de radio y canales de televisión permisionarias.

Conforme con lo anterior, en el artículo 34, numeral 1, inciso b), del Reglamento  de Radio y Televisión en Materia Electoral, señala que el 12% del tiempo diario que dispone el Estado en radio y televisión en periodo ordinario, es el siguiente:

Como se advierte de los preceptos antes señalados, los sesenta y cinco, cuarenta y ocho y treinta minutos que corresponden al tiempo del Estado en radio y televisión se asignan de forma diaria y no por periodos, esto es, los minutos de transmisión que le corresponden en radio y televisión, ya sea concesionaria o  permisionaria, se asignan diariamente.

Asimismo, el referido artículo 34, inciso b), del Reglamento, señala expresamente que dicho tiempo se distribuirá de forma igualitaria entre los partidos políticos y las autoridades electorales de forma diaria y no por semestre o periodo como lo pretenden los apelantes, pues el hecho de que las pautas se realicen, en condiciones normales, de forma semestral, pues en casos extraordinarios, como es el caso, la pauta se hará por un periodo de cinco meses dado el periodo de transición que se implementó para dar eficacia a la reciente reforma constitucional y legal, en forma alguna se traduce en que el tiempo del Estado se debe dividir de forma semestral y no diaria.

Por el contrario, en la misma Ley Federal de Radio y Televisión y su Reglamento, así como en el Decreto por el que se autoriza a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público a recibir de los concesionarios de radio y televisión el pago del impuesto que se indica, cuando establecen el tiempo que le corresponde al Estado, hacen referencia a minutos diarios de transmisión.

En efecto, con base en una distribución diaria del 12% que corresponde al Estado en cada una de las estaciones de radio y canales de televisión concesionaria y permisionaria, dividiendo el tiempo en fracciones de treinta segundos, que es el tiempo que contempla la ley como duración de los mensajes de partidos políticos, la distribución queda de la siguiente forma:

Tal distribución es congruente con una interpretación sistemática y funcional de la normativa constitucional, legal y reglamentaria, considerando que la distribución de un porcentaje de los tiempos del Estado debe traducirse en última instancia en mensajes de treinta segundos, lo que implica que el porcentaje del tiempo total del Estado en radio y televisión que corresponde distribuir al Instituto Nacional Electoral (hasta un 12%) deba traducirse en un número de spots o mensajes entre partidos políticos y autoridades de acuerdo con el formato establecido en la ley, con lo cual se tiene por satisfecho el derecho de los partidos políticos a disponer del 50% del total del tiempo a distribuir por la autoridad electoral al momento de dividir dicho porcentaje entre el número de mensajes de treinta segundos que corresponde a partidos y autoridades, con independencia de que sobren segundos, pues estas fracciones por sí mismas no pueden ser traducidas a un mensaje adicional (treinta segundos) para los partidos, como lo pretenden los recurrentes, pues su derecho se ejerce de acuerdo con los formatos previstos legalmente, en los términos de los artículos 41, Base III, Apartado A, inciso g) y 181, numeral 1, de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, esto es, en mensajes con duración de treinta segundos cada uno.

Esto es, el derecho a disponer del 50% del tiempo total no supone el derecho a que la autoridad electoral les transfiera automáticamente las fracciones restantes del tiempo que corresponde tanto a partidos como a autoridades, pues los partidos no tienen el derecho a la distribución automática del tiempo de las autoridades a su favor, ni éstas del tiempo restante de aquéllos, dado que el propio precepto constitucional citado dispone que ese derecho de los partidos se ejerce “en los formatos que establezca la ley”; esto es, en mensajes de treinta segundos cada uno, como se indicó.

De esta forma, ante la falta de una disposición expresa que determine la forma de distribución de las fracciones mencionadas, y tomando en consideración que existe una imposibilidad jurídica para ocupar el tiempo restante que corresponde a los partidos (veinticuatro segundos, por ejemplo) en un mensaje de treinta segundos, corresponde al Instituto Nacional Electoral, en tanto autoridad única para la administración del tiempo, determinar lo conducente a fin de distribuir las fracciones restantes de los tiempos de los partidos y autoridades atendiendo a las necesidades, condiciones o requerimientos que estime pertinentes.

Por lo que, en el caso, este órgano jurisdiccional considera razonable lo sostenido en el acuerdo impugnado, respecto a que las fracciones sobrantes sean asignadas al Instituto, toda vez que si en el artículo 15, numeral 3, del Reglamento de Radio y Televisión en Materia Electoral, en periodo de precampañas y campañas se establece que en caso de que existan fracciones sobrantes serán entregadas al Instituto para sus propios fines o los de otras autoridades electorales, con mayor razón tratándose de periodo ordinario, dicho tiempo puede ser asignado al Instituto Nacional Electoral para los fines referidos.

Aunado a que, en el caso, está próximo a iniciar un proceso electoral federal y resulta importante y trascendente informar a la ciudadanía de determinados temas relacionados con dicho proceso, aunado a los cambios que implicó la reforma electoral reciente.

En efecto, debe tomarse en cuenta la necesidad primordial de informar a la ciudadanía sobre la forma en que pueden ejercer sus derechos político-electorales, así como las actividades y facultades tanto del Instituto Nacional Electoral, como de los Organismos Públicos Electorales locales derivadas de la reciente reforma electoral.

En ese sentido, no les asiste la razón a los apelantes cuando afirman que se les está otorgando únicamente un 45% del tiempo y a la autoridad se asigna un 55%, pues como se mencionó, la distribución del 12% del tiempo que corresponde al Estado se divide en partes iguales 50-50, porcentaje respecto del cual debe considerarse la duración de los spots que es de treinta segundos, y dado que dicho tiempo no es en fracciones exactas de treinta segundos, resultan segundos sobrantes, los cuales no corresponden, por si mismos, con el formato definido legalmente para los mensajes de los partidos (de treinta segundos para cada uno).

Asimismo, tampoco les asiste la razón a los apelantes, cuando aducen que si se sumaran todas las fracciones restantes durante el periodo de seis meses, se podrían distribuir de forma equitativa entre los partidos políticos y las autoridades electorales.

Lo infundado radica en que, como quedó señalado, la asignación de tiempos del Estado es por día, aunado a que el tiempo en radio y televisión que determinen las pautas respectivas no es acumulable, ni puede transferirse tiempo entre estaciones de radio o canales de televisión, ni entre entidades federativas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 183, numeral 2, de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, razón por la cual, en el caso concreto, tampoco sería válido que se sumara todo el tiempo restante a lo largo del periodo de seis meses y, posteriormente, sea dividido en partes iguales para partidos políticos y autoridades electorales.

Al respecto, de una interpretación sistemática y funcional de la normativa que regula la asignación de tiempos del Estado en radio y televisión en materia  electoral, se concluye que no se trata de un modelo que de manera igualitaria permita la distribución de tiempos entre los partidos políticos y las autoridades electorales, sino que se trata de una asignación  que atiende a la finalidad de un modelo de comunicación política de acuerdo a los momentos electorales, de forma tal que durante las precampañas y campañas se privilegie a los partidos políticos y fuera de estas etapas a las autoridades electorales.

Al respecto, esta Sala Superior considera que debe tomarse en cuenta que en términos de lo dispuesto en los artículos 165, 168 y 169 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, durante el proceso electoral, se ponen a disposición del Instituto Nacional Electoral cuarenta y ocho minutos diarios en cada estación de radio y canal de televisión, de los cuales, en precampañas treinta minutos son para partidos políticos y los dieciocho minutos restantes se asignan para ser utilizados por el Instituto para sus propios fines o los de otras autoridades, y en la etapa de campañas se asignan cuarenta y un minutos diarios a los partidos políticos y siete minutos a la autoridad electoral federal, para ser distribuido entre ella y las demás autoridades electorales locales.

Esto es, durante proceso electoral en la etapa de precampañas y campañas, el legislador privilegio a los partidos políticos, al otorgarles mayor tiempo en radio y televisión, dado que la finalidad del modelo de comunicación durante esta etapa del proceso electoral, es precisamente que los partidos políticos den a conocer sus propuestas electorales a la ciudadanía.

Sin embargo, en el presente caso, al tratarse del periodo ordinario, resulta válido lo sostenido por el Consejo responsable en el acuerdo impugnado en relación a que durante el periodo ordinario es importante que la autoridad electoral a través de los spots en radio y televisión informe a la ciudadanía de la campaña de credencialización, fomente la educación cívica y la participación política, tomando en cuenta que en el próximo mes de octubre inicia el proceso electoral federal para elegir a los diputados integrantes del Congreso de la Unión, por lo que esta Sala Superior, estima razonable que en el caso, el Consejo General del Instituto Nacional Electoral haya determinado asignar el spot sobrante a las autoridades electorales.

Lo anterior, tomando en cuenta que en términos de los dispuesto en los artículo 161 y 182 de la Ley General sustantiva de la materia se establece que  el tiempo del Estado puesto a disposición del Instituto, no sólo es para sus propios fines sino que también debe considerarse a las autoridades electorales locales.

En virtud de lo anterior, en el caso concreto, no se encuentra acreditada una vulneración a los partidos políticos en su prerrogativa de acceso a tiempos en radio y televisión en periodo ordinario, pues como se señaló, el modelo de distribución establecido en el acuerdo impugnado, resulta acorde a las disposiciones constitucionales y legales que han quedado señaladas.

En consecuencia, toda vez que esta Sala Superior considera infundados los planteamientos de los apelantes, lo procedente es confirmar, en lo que fue materia de impugnación, el acuerdo controvertido.

III. RESOLUTIVOS

PRIMERO. Se acumula el recurso de apelación SUP-RAP-80/2014 al diverso SUP-RAP-79/2014, en los términos precisados en el considerando segundo de esta ejecutoria. Por tanto, glósese copia certificada de sus puntos resolutivos a los autos del expediente acumulado.

SEGUNDO. Se confirma, en lo que fue materia de impugnación, el “Acuerdo del Consejo General del Instituto Nacional Electoral por el que se establecen las reglas de transición respecto del modelo de comunicación político-electoral para garantizar la aplicación de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, así como las prerrogativas constitucionales en materia de radio y televisión”,  identificado con la clave INE/CG39/2014 aprobado el treinta de mayo del año en curso.

NOTIFÍQUESE; personalmente, a los partidos políticos actores, en el domicilio señalado en su demanda; por correo electrónico, al Consejo General del Instituto Nacional Electoral, y por estrados a los demás interesados.

Lo anterior con fundamento en los artículos 26, párrafo 3, 27, 28 y 29, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, así como en los numerales 102, 103 y 109, del Reglamento Interno del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.

Devuélvanse los documentos que correspondan y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto total y definitivamente concluido.

Así, por mayoría de votos, lo resolvieron los Magistrados que integran la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, en ausencia del Magistrado José Alejandro Luna Ramos, con el voto en contra del Magistrado Flavio Galván Rivera, quien emite voto particular. El Secretario General de Acuerdos da fe.

MAGISTRADO PRESIDENTE POR MINISTERIO DE LEY

PEDRO ESTEBAN PENAGOS LÓPEZ

SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS

FELIPE DE LA MATA PIZAÑA

VOTO PARTICULAR QUE, CON FUNDAMENTO EN EL ÚLTIMO PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 187, DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN, EMITE EL MAGISTRADO FLAVIO GALVÁN RIVERA, AL DICTAR SENTENCIA EN LOS RECURSOS DE APELACIÓN IDENTIFICADOS CON LAS CLAVES DE EXPEDIENTE SUP-RAP-79/2014 Y SUP-RAP-80/2014, ACUMULADOS.

Porque no coincido con la determinación asumida por la mayoría de los Magistrados integrantes de esta Sala Superior, al dictar sentencia en los recursos de apelación identificados con las claves de expediente SUP-RAP-79/2014 y SUP-RAP-80/2014, acumulados, promovidos, respectivamente, por los partidos políticos Movimiento Ciudadano y Verde Ecologista de México, en contra del Consejo General del Instituto Nacional Electoral, a fin de controvertir el acuerdo identificado con la clave INE/CG39/2014, formulo VOTO PARTICULAR, en los términos siguientes:

Contrariamente a lo considerado por la mayoría de los Magistrados integrantes de esta Sala Superior, en mi concepto, no es conforme a Derecho confirmar el ACUERDO DEL CONSEJO GENERAL DEL INSTITUTO NACIONAL ELECTORAL POR EL QUE SE ESTABLECEN REGLAS DE TRANSICIÓN RESPECTO DEL MODELO DE COMUNICACIÓN POLÍTICO-ELECTORAL PARA GARANTIZAR LA APLICACIÓN DE LA LEY GENERAL DE INSTITUCIONES Y PROCEDIMIENTOS ELECTORALES, ASÍ COMO LAS PRERROGATIVAS CONSTITUCIONALES EN MATERIA DE RADIO Y TELEVISIÓN, emitido el treinta de mayo de dos mil catorce, identificado con la clave INE/CG39/2014.

En mi opinión, no coincidente con lo que se sostiene en el proyecto de sentencia aprobado por la mayoría, se deben considerar fundados los conceptos de agravio que hacen valer los partidos políticos apelantes, para el efecto de revocar el acuerdo controvertido, a fin de que la autoridad responsable, con plenitud de facultades, ajuste al principio de equidad la distribución del tiempo del Estado, en radio y televisión, entre los partidos políticos y las autoridades electorales, tomando como plazo de referencia el semestre legalmente previsto y no el tiempo disponible por cada día del semestre respectivo.

Los partidos políticos, Movimiento Ciudadano y Verde Ecologista de México, aducen la indebida motivación y fundamentación del acuerdo controvertido, particularmente al argumentar en el considerando 19 (diecinueve) lo siguiente:

19. Que habiéndose adecuado el sistema de pautas con la finalidad de dotar de plena aplicación lo dispuesto por el artículo 181, numeral 1 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, es necesario establecer un criterio respecto de las fracciones que, una vez distribuidos los tiempos diarios en un formato de mensajes de treinta segundos, resulten sobrantes. Al respecto no existe una disposición aplicable para el periodo ordinario, por lo que dicha laguna debe ser resuelta mediante la aplicación analógica de lo dispuesto por el artículo 15, numeral 3 del Reglamento de Radio y Televisión, mismo que dispone que en caso de que existan fracciones sobrantes, estas deberán ser entregadas al Instituto.

Dicho criterio resulta compatible con un análisis de racionabilidad en la distribución de tiempos que se deriva del actual modelo de comunicación político-electoral. Dicho modelo se encuentra construido bajo premisas distintas derivadas del momento electoral existente, esto es, proceso electoral en contraposición con un periodo ordinario. En el primero de ellos, el modelo reconoce la necesidad primaria de dar a conocer a la ciudadanía las propuestas electorales de partidos políticos y candidatos, razón por la cual los tiempos del estado se distribuyen beneficiando una mayor exposición de éstos respecto de las autoridades electorales, así, en las etapas de precampaña y campaña, el acceso a la radio y televisión se otorga en un porcentaje más alto a los contendientes en el proceso electoral.

Por el contrario, el modelo de comunicación política reconoce que en los periodos ordinarios la exposición de partidos políticos no tiene ni debe tener como finalidad la promoción electoral, siendo en cambio de la mayor importancia aprovechar los tiempos en radio y televisión para fomentar la educación cívica y la participación ciudadana, pues de ese modo se logra generar con el tiempo una democracia creciente y responsable. Es por ello que la distribución de tiempos obedece a la realidad descrita dotándose de mayores herramientas de comunicación a las autoridades electorales pues son estas las que tienen la responsabilidad estatal de generar los mecanismos necesarios para lograr tal objetivo.

Tal circunstancia se refleja claramente en la obligación de este Instituto Nacional Electoral de mantener una campaña constante de credencialización, pues ésta actividad asegura contar con un padrón electoral confiable y permanentemente actualizado, dotando a su vez a la ciudadanía con el principal instrumento de identificación en el país.

Con base en lo anterior, al no contar con un criterio de distribución respecto de las fracciones sobrantes de la asignación de tiempos, es necesario acudir, junto con lo señalado en el primer párrafo de este considerando, a las premisas antes referidas, pues de esa manera se respeta el espíritu del sistema implementado por el legislador, debiéndose entonces, en el caso que nos ocupa, asignar las mencionadas fracciones de tiempo a las autoridades electorales.

En concepto de los partidos políticos apelantes, la determinación asumida por el Consejo General del Instituto Nacional Electoral es contraria a lo previsto en los artículos 41, párrafo segundo, base III, apartado A, inciso g), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 181, de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales.

Al respecto, en la demanda presentada por el Partido Verde Ecologista de México, la cual  dio origen al expediente del recurso de apelación identificado con la clave SUP-RAP-80/2014, el impetrante manifiesta que la autoridad responsable “…de manera arbitraria e ilegal restringe ese derecho que tienen los institutos políticos como entidades de interés público y se lo adjudica en perjuicio de éstos… En este sentido el inciso g) del numeral citado, establece la división de los tiempos ordinarios de un 50 por ciento para el instituto y 50 por ciento para los partidos políticos, lo que no tiene una excepción y, en su caso, la aplicación de dicha regla debe ser estricta o bien potenciarla para llegar a la finalidad establecida, de esta forma no existe fundamento… que permita asumir una determinación donde el remanente pueda ser usado por el Instituto Nacional Electoral”.

Asimismo, en concepto de los apelantes, es indebida la determinación asumida por la responsable, porque contrariamente a lo establecido en el artículo 181, párrafo 3, de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, las pautas respectivas deben ser aprobadas en forma semestral por el Comité de Radio y Televisión del Instituto Nacional Electoral, en tanto que “…la autoridad toma en cuenta como periodo un día y no un semestre que es la forma correcta de hacerlo”, según argumento expresado en el escrito de demanda de Movimiento Ciudadano.

Contrariamente a lo resuelto por la mayoría de los Magistrados integrantes de la Sala Superior, a juicio del suscrito son esencialmente fundados los conceptos de agravio que exponen los partidos políticos Movimiento Ciudadano y Verde Ecologista de México, en su respectivo escrito de demanda.

Al respecto, resulta pertinente transcribir los citados preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales:

CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS

Artículo 41.- [….].

La renovación de los poderes Legislativo y Ejecutivo se realizará mediante elecciones libres, auténticas y periódicas, conforme a las siguientes bases:

[…]

III. Los partidos políticos nacionales tendrán derecho al uso de manera permanente de los medios de comunicación social. Los candidatos independientes tendrán derecho de acceso a prerrogativas para las campañas electorales en los términos que establezca la ley.

Apartado A. El Instituto Nacional Electoral será autoridad única para la administración del tiempo que corresponda al Estado en radio y televisión destinado a sus propios fines y al ejercicio del derecho de los partidos políticos nacionales, de acuerdo con lo siguiente y a lo que establezcan las leyes:

[…]

g) Con independencia de lo dispuesto en los apartados A y B de esta base y fuera de los períodos de precampañas y campañas electorales federales, al Instituto Nacional Electoral le será asignado hasta el doce por ciento del tiempo total de que el Estado disponga en radio y televisión, conforme a las leyes y bajo cualquier modalidad; del total asignado, el Instituto distribuirá entre los partidos políticos nacionales en forma igualitaria un cincuenta por ciento; el tiempo restante lo utilizará para fines propios o de otras autoridades electorales, tanto federales como de las entidades federativas. Cada partido político nacional utilizará el tiempo que por este concepto le corresponda en los formatos que establezca la ley. En todo caso, las transmisiones a que se refiere este inciso se harán en el horario que determine el Instituto conforme a lo señalado en el inciso d) del presente Apartado. En situaciones especiales, el Instituto podrá disponer de los tiempos correspondientes a mensajes partidistas a favor de un partido político, cuando así se justifique.

[…]

LEY GENERAL DE INSTITUCIONES Y PROCEDIMIENTOS ELECTORALES

Artículo 181.

1. Fuera de los periodos de precampaña y campaña electorales federales, del tiempo a que se refiere el inciso g) del apartado A de la Base III del artículo 41 de la Constitución, los partidos políticos nacionales tendrán derecho a que sea utilizado para la transmisión de mensajes con duración de 30 segundos cada uno, en todas las estaciones de radio y canales de televisión. El total de mensajes se distribuirá en forma igualitaria entre los partidos políticos nacionales.

2. Los programas y mensajes antes señalados, serán transmitidos en el horario comprendido entre las seis y las veinticuatro horas.

3. El Comité de Radio y Televisión del Instituto aprobará, en forma semestral, las pautas respectivas.

4. En situaciones especiales y a solicitud de parte, cuando así se justifique, el Instituto podrá acordar que los mensajes que en un mes correspondan a un mismo partido se transmitan en forma anticipada a la prevista en la pauta original. El reglamento establecerá los términos y condiciones en que se aplicarán estas normas.

De los preceptos trasuntos se advierte lo siguiente:

        Los partidos políticos tienen derecho al uso, de manera permanente, de los medios de comunicación social.

        El Instituto Nacional Electoral es autoridad única para la administración del tiempo que corresponda al Estado en radio y televisión, destinado a sus propios fines y al ejercicio del derecho de los partidos políticos nacionales.

        Fuera de los períodos de precampaña y campaña electoral federal, al Instituto Nacional Electoral le debe ser asignado hasta el doce por ciento del tiempo total de que el Estado disponga en radio y televisión, conforme a las leyes y bajo cualquier modalidad.

        Del total del tiempo asignado, el Instituto Nacional Electoral debe distribuir, entre los partidos políticos nacionales, en forma igualitaria, un cincuenta por ciento; el tiempo restante (cincuenta por ciento) lo ha de utilizar para fines propios y de otras autoridades electorales, tanto federales como de las entidades federativas.

        Los partidos políticos nacionales tienen derecho a que ese tiempo sea utilizado para la transmisión de mensajes con duración de treinta (30) segundos cada uno, en todas las estaciones de radio y canales de televisión.

        El Comité de Radio y Televisión del Instituto debe aprobar, en forma semestral, las pautas respectivas.

Conforme a lo anterior, fuera del periodo que transcurre entre el inicio de las precampañas y campañas electorales federales hasta concluir la jornada electoral, al Instituto Nacional Electoral le debe ser asignado hasta el doce por ciento (12%) del tiempo total de que el Estado dispone en radio y televisión, para el efecto de que, como administrador único, lo distribuya en un cincuenta por ciento, de manera igualitaria, entre todos los partidos políticos y el restante, que corresponde al otro cincuenta por ciento, lo ha de destinar al cumplimiento de sus fines y a los fines de otras autoridades electorales, federales y locales. Asimismo, es evidente el deber del Comité de Radio y Televisión del Instituto Nacional Electoral de aprobar, semestralmente, las pautas correspondientes.

En este orden de ideas, considerando el tiempo que corresponde administrar al Instituto Nacional Electoral, respecto de cada uno de los canales de televisión concesionados, aplicando las disposiciones constitucionales y legales transcritas, interpretadas de manera sistemática y funcional, se puede hacer el siguiente ejercicio ejemplificativo esclarecedor, aplicable al periodo ordinario, en contraposición al que transcurre entre el inicio de las precampañas y la celebración de la respectiva jornada electoral federal:

Ahora bien, tomando en cuenta lo establecido en el acuerdo impugnado, la distribución diaria del tiempo sería en la forma siguiente:

A partir de lo anterior, se advierte que del tiempo que corresponde a los partidos políticos, hecha la división en cinco promocionales de treinta segundos, resulta un sobrante de 22 (veintidós) segundos, situación que se presenta de manera igual con relación al tiempo que corresponde a las autoridades electorales.

En términos acuerdo controvertido, el tiempo sobrante de cada día, una vez hecha la distribución diaria en el formato de mensajes de treinta segundos, debe ser utilizado por el Instituto Nacional Electoral, a partir de lo cual la distribución de promocionales queda como se precisa a continuación:

Ahora bien tomando en consideración que en términos del artículo 181, párrafo 3, de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, el Comité de Radio y Televisión del Instituto debe aprobar, en forma semestral, las pautas respectivas, en la idea de considerar seis meses de treinta días cada uno, para el ejercicio ejemplificador propuesto, el resultado de la asignación de promocionales, por una parte, a los partidos políticos nacionales en su conjunto y, por otra, a las autoridades electorales, es el siguiente:

De lo anterior se advierte, como lo aducen los partidos políticos apelantes, que la determinación del Consejo General responsable, contenida en el acuerdo identificado con la clave INE/CG39/2014, en el sentido de destinar un promocional diario adicional a las autoridades electorales, a partir del tiempo sobrante una vez hecha la distribución diaria de los promocionales, es contraria a lo previsto en el artículo 41, párrafo segundo, base III, apartado A, inciso g) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al implicar para los partidos políticos una asignación, en tiempo, menor al cincuenta por ciento (50%) previsto expresamente por la disposición constitucional citada.

En este orden de ideas se debe destacar que si bien, conforme a la normativa aplicable, se ha establecido en días el periodo para considerar el tiempo del Estado en radio y televisión, del cual el Instituto Nacional Electoral administra en esta fase el doce por ciento (12%), no existe disposición en la Constitución federal, ni en las leyes secundarias, en la cual se establezca que la distribución a los partidos políticos se deba hacer la asignación de tiempo única y exclusivamente por día, como indebidamente ha establecido la responsable en el acuerdo controvertido.

Menos aun cuando existe la previsión en el artículo 181, párrafo 3, de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, en el sentido de que la aprobación de las pautas para la distribución del tiempo que administra el Instituto Nacional Electoral debe ser en forma semestral, a partir de lo cual, a juicio del suscrito, sí se podría cumplir la disposición constitucional mencionada, que establece el deber del Instituto Nacional Electoral de distribuir entre los partidos políticos nacionales en conjunto un cincuenta por ciento (50%) del tiempo que administra en este periodo (semestre) y el restante cincuenta por ciento (50%), para fines propios del Instituto Nacional Electorales y de otras autoridades electorales federales y locales o bien con una mejor aproximación a estos porcentajes, ajustando la autoridad responsable su actuación al principio constitucional de equidad, en la distribución del tiempo del Estado, en radio y televisión, entre los partidos políticos y las autoridades electorales.

En el modelo que de manera ejemplificativa se ha utilizado se advertiría lo siguiente:

En consecuencia, a juicio del suscrito, lo procedente conforme a Derecho es revocar el acuerdo identificado con la clave INE/CG39/2014, en la parte objeto de impugnación, para el efecto de que el Consejo General del Instituto Nacional Electoral emita uno nuevo en el cual se dé cumplimiento a lo previsto en el artículo 41, párrafo segundo, base III, apartado A, inciso g), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ajustando la pauta semestral al principio de equidad, a fin de evitar la gran diferencia que existe en la distribución del aludido tiempo del Estado, en radio y televisión, entre los partidos políticos y las autoridades electorales, tomando como referencia temporal el lapso de seis meses, previsto en el artículo 181, párrafo 3, de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, y no sólo el tiempo a distribuir por cada día del semestre en cita.

Por lo expuesto y fundado, emito el presente VOTO PARTICULAR.

MAGISTRADO

FLAVIO GALVÁN RIVERA